Osservazioni dell’AGCM sulle modalità di definizione dei piani di regolazione dell’offerta dei formaggi DOP

Nel Bollettino settimanale anno XXVI, n. 22  del 12 giugno, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha pubblicato osservazioni di carattere generale in merito all’adozione e applicazione dei piani di regolazione. Ecco il testo integrale:

 

“L’Autorità garante della concorrenza e del mercato, nell’ambito dei compiti ad essa assegnati dall’articolo 22 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, facendo seguito a numerose denunce pervenute da parte di produttori di latte e caseifici, sia singoli che in forma associata, nel corso degli ultimi due anni, in merito alle concrete modalità di definizione dei cd piani di regolazione dell’offerta dei tre principali consorzi italiani di tutela di produzioni casearie DOP – Grana Padano, Parmigiano Reggiano e Pecorino Romano1 – intende formulare alcune osservazioni di carattere generale in merito all’adozione e applicazione di detti Piani di regolazione, alla luce della più recente normativa comunitaria e nazionale in materia. L’autorità nel passato è più volte intervenuta, sia con i propri poteri istruttori2, sia tramite attività di advocacy3, in ordine alle problematiche concorrenziali connesse all’adozione di Piani di regolazione volti a contingentare l’offerta di prodotti agroalimentari, o comunque tendenti ad agevolare un’assegnazione concordata di quote di produzione. In tali precedenti l’autorità ha costantemente manifestato la propria contrarietà a meccanismi di fissazione di tetti quantitativi da parte di organizzazioni di produttori agricoli o di consorzi di tutela, in quanto incompatibili con la normativa posta a tutela della concorrenza. Rispetto a tali decisioni, tuttavia, sono successivamente intervenute sia la riforma del settore del latte e dei prodotti lattiero caseari, realizzata con l’approvazione in sede europea del cd. “Pacchetto Latte” nel 20124, sia le disposizioni nazionali che ne hanno dato attuazione in Italia5. Tali disposizioni hanno consentito, a determinate e specifiche condizioni e per un periodo di tempo limitato, l’adozione di norme vincolanti per la regolazione dell’offerta di formaggi che beneficiano di una denominazione di origine protetta o di una indicazione geografica protetta, in deroga alla disciplina sulla concorrenza e, nello specifico, al divieto di intese restrittive di cui all’art. 101 TFUE. Ciò posto, facendo seguito alle numerose e articolate segnalazioni ricevute negli ultimi due anni, l’Autorità ha svolto un’attenta e accurata analisi delle diverse tematiche e implicazioni connesse all’adozione dei Piani di regolazione dell’offerta dei formaggi Grana Padano (Piano di regolazione dell’offerta Grana Padano DOP 2016-2018), Parmigiano Reggiano (Piano di regolazione dell’offerta del formaggio Parmigiano Reggiano 2017-2019) e Pecorino Romano DOP (Piano di regolazione dell’offerta del formaggio pecorino romano DOP), alla luce della posizione espressa dagli operatori della filiera (produttori di latte e caseifici), dai consorzi di tutela e dal ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali (deputato all’approvazione dei piani di regolazione, previa istruttoria da parte della Regione, nel cui territorio ricade la zona geografica interessata6, e del “Comitato per la valutazione dei piani di regolazione dell’offerta”7). Gli approfondimenti sono stati svolti tenendo conto di una molteplicità di elementi di fatto e di diritto, tra i quali la citata evoluzione della normativa comunitaria e nazionale in materia, le caratteristiche peculiari dei mercati di riferimento8, nonché le connotazioni proprie dei prodotti lattiero caseari di cui trattasi9. A tale ultimo proposito, in particolare, l’Autorità ha tenuto nella dovuta considerazione la circostanza che il Grana Padano DOP, il Parmigiano Reggiano DOP e il Pecorino Romano DOP (nonché la quarta produzione DOP relativa all’Asiago) rappresentano produzioni di importanza strategica per il sistema agroalimentare italiano, distinguendosi sul mercato comunitario per essere tra i principali e più rinomati formaggi a denominazione di origine protetta. Tali prodotti godono di una notevole visibilità sui mercati esteri, dove hanno registrato una forte espansione rispetto al mercato interno, giocando un ruolo fondamentale rispetto alla reputazione di cui gode a livello mondiale il “made in Italy” agroalimentare. L’autorità ha altresì preso atto del fatto che nella sua più recente Relazione: “Evoluzione della situazione del mercato lattiero-caseario e funzionamento delle disposizioni del “Pacchetto latte10, la Commissione europea – alla quale i Piani di regolazione sono stati notificati e che ha una specifica competenza in materia11 – ha rilevato come la regolazione dell’offerta per formaggi DOP/IGP stia fornendo risultati positivi, in relazione al corretto adeguamento dell’offerta alla domanda, alla stabilizzazione dei prezzi e alla protezione della produzione di formaggio nelle aree cd. “svantaggiate”12. Tuttavia, pur in tale contesto, l’autorità ritiene opportuno invitare i consorzi di tutela delle DOP e le autorità in indirizzo a un’attenta riflessione in ordine a talune specifiche problematiche emerse nelle modalità di concreta definizione e applicazione dei Piani, al fine di evitarne un uso “strumentale” e non proporzionale al raggiungimento degli obiettivi di riequilibrio tra offerta e domanda e di tutela della qualità delle produzioni. A tale riguardo, appare, in primo luogo, opportuno sottolineare come tutte le deroghe previste dalla specifica normativa settoriale all’applicazione della disciplina della concorrenza, anche laddove di proporzionalità e di non discriminazione, volti a salvaguardare il più ampio confronto concorrenziale possibile tra i produttori di formaggi. In tale spirito, l’autorità invita, pertanto, i consorzi e le autorità in indirizzo a verificare rigorosamente e costantemente la sussistenza dei presupposti e delle condizioni richieste dalla normativa comunitaria e nazionale al fine di legittimare l’adozione di Piani di regolazione dell’offerta, altrimenti configurabili quali intese restrittive della concorrenza, in contrasto con l’art. 101 TFUE. Più in particolare, e alla luce del contenuto delle segnalazioni pervenute, essa invita i destinatari del presente parere a tener conto:

  1. della necessità di accertare sempre l’effettiva e reale sussistenza di un accordo preventivo di adesione ai Piani di regolazione da parte dei produttori di latte crudo, oltre che dei trasformatori, dell’area geografica interessata, verificando scrupolosamente le percentuali di effettiva adesione al piano richieste dalla normativa, anche nelle ipotesi in cui i produttori agricoli la esprimano per il tramite delle cooperative di trasformazione di appartenenza;
  2. del carattere derogatorio ed eccezionale, oltre che meramente temporaneo, delle disposizioni contenute nei Piani di regolazione, che devono rispondere alla necessità di fronteggiare eccessi di produzione e squilibri nel mercato in grado di provocare una eccessiva volatilità dei prezzi e un conseguente abbassamento del livello qualitativo dei prodotti. A tal proposito, si evidenzia che il ricorso a sistemi di programmazione dell’offerta non può considerarsi giustificato alla luce di “fisiologiche” contrazioni dei prezzi di vendita, le quali potrebbero anche innescare un meccanismo concorrenziale di riposizionamento degli operatori sul mercato, con conseguente rafforzamento delle imprese più efficienti a scapito di quelle marginali;
  3. che l’applicazione dei Piani di regolazione non dovrebbe mai avvenire in via “retroattiva”, consentendo, al contrario, a tutti gli operatori della filiera, allevatori e trasformatori, un’adeguata programmazione della produzione;
  4. che il valore del prelievo aggiuntivo a titolo di contribuzione differenziata, nonché i meccanismi di calcolo e di ripartizione previsti dai Piani di regolazione al fine di attribuire ai trasformatori, ovvero agli allevatori (nel caso del Parmigiano Reggiano), i punti di riferimento produttivi o quote non dovrebbero mai penalizzare le imprese più efficienti e dinamiche, in modo da pregiudicarne la competitività, né delimitare l’ingresso di nuovi produttori;
  5. che le disposizioni dei Piani non dovrebbero mai introdurre vincoli o limitazioni alla produzione di formaggi similari che non siano strettamente ed esclusivamente giustificate da motivazioni relative alla tutela della qualità delle produzioni.

L’autorità auspica che le osservazioni sopra svolte possano essere tenute in considerazione da parte degli enti destinatari e ringrazia per l’attenzione dimostrata nei confronti della propria attività istituzionale. L’autorità invita a comunicare, entro un termine di quarantacinque giorni dalla ricezione del presente parere, le determinazioni assunte con riguardo alle criticità concorrenziali evidenziate”.

 

Note

1 In particolare: i. con diverse comunicazioni pervenute a partire dal mese di settembre 2015, COPAGRI – Confederazione Produttori Agricoli Lombardia ha segnalato la contrarietà alla normativa nazionale e comunitaria che regola l’offerta dei formaggi DOP e IGP della condotta posta in essere dal Consorzio Grana Padano in relazione alla proposizione e applicazione del Piano di regolazione dell’offerta Grana Padano DOP 2013-2015, approvato con decreto del ministero per le politiche agricole alimentari e forestali n. 2700 del 24 marzo 2014 e non più in vigore. ii. con comunicazioni pervenute nel corso del 2016 e del 2017, Agri Piacenza latte Società Agricola Consortile a r.l. e singoli allevatori produttori di latte destinato a Parmigiano Reggiano hanno denunciato il contenuto del Piano di regolazione dell’offerta del formaggio Parmigiano Reggiano 2017-2019, approvato dal MIPAAF con Decreto n. 6762 del 15 dicembre 2016; iii. con segnalazioni inoltrate nel 2016 e nel 2017, la società “I Buonatavola Sini” S.r.l. e Coldiretti Sardegna hanno denunciato la condotta del Consorzio per la tutela del formaggio pecorino romano DOP consistente nell’adozione del Piano di regolazione dell’offerta del formaggio pecorino romano DOP, approvato dal MIPAAF il 9 marzo 2016, in violazione della normativa nazionale e comunitaria in materia.

2 Cfr. Provvedimento n. 3574 del 19 giugno 1996 I138 Consorzio del prosciutto di San Daniele-Consorzio del prosciutto di Parma; Provvedimento n. 6814 del 21 gennaio 1999 I138B Consorzio del prosciutto di San Daniele-Consorzio del prosciutto di Parma; Provvedimento n. 4352 del 24 ottobre 1996 – I/168 Consorzio Parmigiano Reggiano; Provvedimento n. 13300 del 24 giugno 2004 – I569 Consorzio Grana Padano.

3 Cfr. AS293 “Formazione dei prezzi agroalimentari”, del 6 aprile 2005, pubblicata nel Bollettino n. 14/2005; AS318 “Disposizioni per la costituzione dei Tavoli di Filiera”, del 30 novembre 20005, Boll. 46/2005; AS856 “Regione Lombardia-accordi filiera lattiero-casearia” del 12 gennaio 2001, Boll. n. 28/2011; AS052 “Denominazioni di Origine Protette” del 20 luglio 1995, Boll. n. 29/95; AS179 “Norme sulle DOP” del 7 luglio 1999, Boll. n. 25/1999; AS293 “Formazione dei prezzi dei prodotti agro-alimentari”, del 6 aprile 2005, Boll. n. 14/2005; S/679 “Schema di provvedimento in materia di Piani Produttivi per i formaggi DOP”, inviata al ministero delle Politiche agricole e forestali in data 7 settembre 2005, non pubblicata; S/706 “Linee Guida per l’attuazione dei piani produttivi per i formaggi a denominazione di origine protetta di cui all’art. 1-quater della l.11 novembre n. 231”, inviata al ministero delle Politiche agricole e forestali in data 20 gennaio 2006, non pubblicata.

4 Cfr. art. 126 quinquies del Regolamento (UE) n. 261/2012 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 14 marzo 2012 che modifica il Regolamento (CE) n. 1234/2007 per quanto riguarda i rapporti contrattuali nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 94 del 30.3.2012), ora art. 150 del Regolamento (UE) n. 1308/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli (GU L 347/671 del 20.12. 2013).

5 Cfr. art. 10 e “Linee Guida per l’attuazione dei piani per la regolazione dell’offerta dei formaggi che beneficiano di una DOP o di una IGP”, riportate nell’Allegato al Decreto del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali n. 15164 del 12 ottobre 2012 Recante norme di applicazione del reg. (CE) n.1234/2007 per quanto riguarda le organizzazioni di produttori e loro associazioni, le organizzazioni interprofessionali, le relazioni contrattuali nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari e i piani di regolazione dell’offerta dei formaggi a denominazione di origine protetta o indicazione geografica protetta (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 10 dicembre 2012, n. 287). Cfr. altresì il documento denominato “Criteri per la valutazione e l’istruzione dei piani di regolazione dell’offerta dei formaggi DOP e IGP” predisposto dal Comitato per la valutazione dei piani di regolazione dell’offerta, istituito con Decreto del Ministro delle politiche Agricole alimentari e forestali n. 2696 dell’11 marzo 2013.

6 Si tratta della Regione Lombardia per il Grana Padano DOP, della Regione Emilia Romagna per il Parmigiano Reggiano DOP e della Regione Sardegna per il Pecorino Romano DOP.

7 Cfr. Decreto Ministeriale 28 aprile 2016, n.2841 “Rinnovo dei componenti del Comitato per la valutazione dei piani di regolazione dell’offerta dei formaggi DOP e IGP istituito ai sensi dell’art. 126 quinquies del reg. (CE) n.1234/2007”.

8 Per quanto riguarda i dati relativi alla produzione dei tre formaggi DOP Grana Padano, Parmigiano Reggiano e Pecorino Romano, si può notare come, in corrispondenza del termine del regime quote latte comunitario, si sia attivata un’accelerazione dei processi produttivi che ha determinato una crescita delle quantità prodotte in tutte e tre le filiere in esame (con risultati particolarmente significativi per il Pecorino Romano, che ha segnato un picco negli anni 2015 e 2016, con una crescita di oltre il 40%). Per quanto riguarda, invece, i prezzi alla produzione, si rileva che essi hanno registrato negli ultimi 5 anni un andamento estremamente “altalenante”, con pesanti contrazioni fino al 2015 per il Grana Padano e il Parmigiano Reggiano, e negli anni 2016/2017 per il Pecorino Romano, registrando una costante perdita di valore nel tempo. Negli ultimi anni, sia pure con le dovute differenziazioni, i formaggi in esame hanno registrato una domanda interna tendenzialmente in diminuzione o comunque stabile (in ragione della crisi economica e dell’elevato livello di saturazione del mercato interno), con l’unica eccezione rappresentata dalle vendite del Parmigiano Reggiano nel 2015, e, invece, una domanda in espansione sui mercati esteri, dove tutti e tre i formaggi DOP hanno avuto risultati positivi, con prospettive di crescita in futuro.

9 In particolare la lunga stagionatura che comporta l’esistenza di una forcella temporale, più o meno ampia, tra l’impostazione delle scelte produttive e l’immissione in commercio del prodotto finito. In virtù di tali caratteristiche, il mercato è strutturalmente soggetto ad andamenti produttivi ciclici.

10 Cfr. Relazione COM(2016) 724 final presentata a Bruxelles il 24 novembre 2016 e pubblicata sul sito istituzionale della Commissione.

11 Cfr. art. 150, par 8, del Regolamento 1308/2013: “La Commissione può adottare in qualsiasi momento atti di esecuzione che richiedano ad uno Stato membro di abrogare le norme stabilite da tale Stato membro ai sensi del paragrafo 1, se la Commissione ritiene che tali norme non siano conformi alle condizioni di cui al paragrafo 4, impediscano o distorcano la concorrenza in una parte sostanziale del mercato interno, o pregiudichino il libero scambio, o che sia compromesso il raggiungimento degli obiettivi di cui all’articolo 39 TFUE. Tali atti di esecuzione sono adottati senza applicare la procedura di cui all’articolo 229, paragrafo 2 o paragrafo 3, del presente regolamento”.

12 La Commissione ha rilevato che due Stati membri, Francia e Italia, hanno adottato norme in materia di gestione dell’offerta di formaggio DOP/IGP (le cui notifiche sono state pubblicate sul sito web del “Pacchetto Latte”): la Francia per Comté, Beaufort, Reblochon e Gruyère e l’Italia per Grana Padano, Parmigiano Reggiano, Pecorino Romano e Asiago.

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