D.lgs. 231/2017: spezziamo la catena di malintesi sui suoi effetti abrogativi

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Il d.lgs. 231/2017 ha introdotto la disciplina sanzionatoria delle disposizioni del Regolamento europeo 2011/1169/UE in materia di etichettatura degli alimenti e, allo stesso tempo, ha anche provveduto ad abrogare le disposizioni interne che sono state assorbite o superate dal Regolamento stesso. In particolare, l’art. 30, comma 1, del d.lgs. 231/2017 ha integralmente abrogato il d.lgs. 109/1992, ma gli effetti di questa abrogazione non sono del tutto chiari.

Sul punto è intervenuta una nota del Ministero dello Sviluppo Economico del 9 aprile 2018 che ha avuto purtroppo l’effetto di aumentare i dubbi sulla portata abrogativa del decreto 231, dando vita a orientamenti interpretativi del tutto aberranti, non solo sul web, ma anche nella prassi degli organi ispettivi. Cerchiamo quindi di fare chiarezza.

Il d.lgs. 231/2017 si limita a prevedere che «è abrogato il decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 109». Se questa precisa, benchĂ© laconica, previsione non bastasse a convincere l’interprete circa la volontĂ  del legislatore, dalla relazione illustrativa del decreto si evince chiaramente che il legislatore ha inteso privare di efficacia le disposizioni del d.lgs. 109/1992 oggetto di abrogazione poichĂ©, per effetto dell’entrata in vigore del Regolamento 2011/1169/UE (avente efficacia diretta in tutti gli Stati Membri, a differenza delle Direttive, che necessitano invece di un atto normativo interno di recepimento), queste non sono piĂą applicabili in quanto incompatibili con l’insieme delle nuove disposizioni che il Regolamento europeo reca. Infatti quelle previsioni del d.lgs. 109/1992 che sono state dal legislatore ritenute compatibili con il Regolamento non sono state abrogate, ma riproposte all’interno dell’articolato dello stesso decreto abrogante, ovvero il d.lgs. 231/2017.

Per esempio, quindi, sono da ritenersi definitivamente abrogati, in quanto non riproposti in sede di abrogazione, gli obblighi di confezionamento ed etichettatura specificamente previsti dall’art. 23 del d.lgs. 109/1992 per i formaggi freschi a pasta filata.

Proprio con riferimento a questi obblighi, la nota del MiSE del 9 aprile 2018 – cui si è successivamente adeguato l’Ispettorato centrale della tutela della qualitĂ  e repressione frodi dei prodotti agro-alimentari con propria circolare – precisa che: «Il comma 1 dell’articolo 23 ha sostituito l’art. 1 del decreto legge 11 aprile 1986, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 giugno 1986, n. 252, recante “Norme per il confezionamento dei formaggi freschi a pasta filata”, articolo che successivamente è stato modificato, nel solo comma 3, dall’articolo 14 del decreto legislativo 23 giugno 2003, n. 181. Il relativo precetto non viene abrogato in quanto non si produce un effetto di reviviscenza». A prima lettura, la formula alquanto contorta della nota MiSE potrebbe indurre a ritenere che il precetto dell’art. 23 del d.lgs. 109/1992 sia ancora in vigore, per effetto del richiamo contenuto nel d.lgs. 181/03, ma l’intento dell’ultimo periodo appena citato è invece un altro. Nella nota MiSE, a parere di chi scrive, si voleva precisare che l’espressa abrogazione anche del previgente art. 1 del d.l. 98/1986 – convertito, con modificazioni, dalla legge 11 giugno 1986, n. 252 e sostituito dall’art. 23 del d.lgs. 109/1992 – non era necessaria “in quanto non si produce un effetto di reviviscenza”.

Il documento ministeriale, dunque, conferma che, con l’abrogazione dell’art. 23 del d.lgs. 109/1992 – che ha definitivamente perso efficacia – non ha contestualmente riacquistato efficacia (c.d. effetto di reviviscenza) il previgente precetto contenuto nell’art. 1 del decreto legge 11 aprile 1986, n. 98 che l’art. 23 aveva sostituito nel 1992. Ciò perchĂ©, come puntualizza la nota MiSE, «se si intende fare rivivere una disposizione abrogata non è sufficiente abrogare la disposizione abrogativa, ma occorre specificare espressamente tale intento», cosa che il legislatore del 2017 non ha fatto in sede di abrogazione del d.lgs. 109/1992.

A riprova di questa interpretazione, basta confrontare quanto la nota MiSE prevede con riferimento all’art. 20 del d.lgs. 109/1992, in materia di burro: «L’articolo 20 ha sostituito l’articolo 4 della legge 23 dicembre 1956, n. 1526 recante “Difesa della genuinitĂ  del burro”. Il relativo precetto non viene abrogato in quanto non si produce un effetto di reviviscenza». La dicitura è la stessa giĂ  esaminata con riferimento ai formaggi freschi a pasta filata: anche qui, pertanto, quando si fa riferimento al “relativo precetto” si deve intendere il precetto contenuto nella norma (art. 1 del d.l. 98/198) che era stata sostituita dall’articolo oggetto di recente abrogazione (art. 23 del d.lgs. 109/1992) e non all’obbligo contenuto in quest’ultimo articolo.

Nella nota MiSE si intenderebbe dire, in altri termini, che il d.lgs. 231/2017 non ha espressamente abrogato anche le norme che il d.lgs. 109/1992 aveva sostituito perchĂ© non era necessario. Il legislatore del 2017 infatti non voleva intervenire sulle abrogazioni apportate dallo stesso d.lgs. 109/1992 ad altre disposizioni di legge, quindi non c’è stata reviviscenza di queste disposizioni, per la quale sarebbe stato necessario il rispetto delle indicazioni contenute nella “Guida alla redazione dei testi normativi” della Presidenza del Consiglio dei ministri, emanata concircolare 2 maggio 2001, n. 1/1.1.26/10888/9.92. D’altra parte, non avrebbe avuto alcun senso ripristinare l’efficacia di queste disposizioni previgenti al d.lgs. 109/1992, poichĂ© anche queste sarebbero state a loro volta incompatibili con il Regolamento 2011/1169/UE e quindi inapplicabili nel nostro ordinamento. Per questo, la soluzione interpretativa qui offerta sembra la piĂą lineare sul piano logico-giuridico.