L’evoluzione storica della legislazione alimentare italiana dal 1925 al 2025

La coesistenza di norme – italiane, anche di epoca sabauda, ed europee – spesso mal coordinate, genera incertezze interpretative tanto per l’OSA quanto per le autorità di controllo. Il volume intende affrontare proprio questo groviglio normativo, tra abrogazioni e vigenze

NOVITÀ EDITORIALE

Non ha certo bisogno di presentazione Carlo Correra. Prima magistrato poi avvocato, ha fatto della legislazione alimentare l’oggetto della sua attività e ora dà alle stampe, con i tipi di Tecniche Nuove, la sua ultima fatica letteraria. Il tema affrontato? L’evoluzione della normativa alimentare italiana dal 1925 al 2025. “Un groviglio – scrive l’autore nella prefazione – che nasce non solo dal numero, ormai fuori controllo, delle normative nel loro complesso, ma pure dalla sciatta pigrizia del Legislatore italiano che periodicamente dovrebbe invece procedere a disboscare quella giungla di norme abrogando espressamente quelle ormai superate da altre sopraggiunte a livello comunitario e spesso pure a livello nazionale”.

Cambio di paradigma

Nella sua analisi, l’autore parte dal periodo 1925-1960, in cui le frodi e le irregolarità sugli alimenti erano punite come delitti, con sanzioni severe: reclusione, multa e pesanti pene accessorie come la pubblicazione della sentenza e l’interdizione dall’esercizio dell’attività imprenditoriale. Severità che discendeva dal particolare periodo storico, nel quale l’economia del Paese e delle famiglie era già stata distrutta  dalle guerre mondiali.

Dagli anni Sessanta, con la legge n. 283/1962 (tutela igienico-sanitaria degli alimenti), la repressione delle frodi diviene di tipo contravvenzionale: le pene diventano arresto e ammenda, e la responsabilità si basa sulla colpa professionale, non sul dolo. Questo modello, più snello e meno traumatico per l’imprenditore, ha dominato per decenni, anche se la legge del 1981 sulla depenalizzazione dei reati minori ha lasciato intatti proprio i reati alimentari più gravi (artt. 5, 6 e 12 della 283/1962), mantenendo la prevalenza della sanzione penale rispetto a quella amministrativa.

La svolta europea: prevenzione e collaborazione

Dagli anni Novanta, sotto l’influenza del diritto comunitario, si afferma un nuovo approccio basato sulla prevenzione (più che sulla repressione) e sulla collaborazione tra OSA e autorità di controllo.

Il punto di svolta è il decreto legislativo n. 123/1993, che attua la direttiva 89/397/CEE sul controllo ufficiale dei prodotti alimentari. In particolare, l’art. 5, comma 1, impone agli operatori l’obbligo di collaborazione con gli organi pubblici.

A questo si aggiunge l’introduzione dell’obbligo di autocontrollo secondo il sistema HACCP per tutti gli alimenti che sposta il baricentro del controllo dal prodotto al processo produttivo.

Il caso del Regio Decreto Legge 2033/1925

Ma al centro delle riflessioni dell’autore è il destino del Regio Decreto Legge 15 ottobre 1925, n. 2033, spesso citato ancora oggi dagli organi di controllo come norma di riferimento per le frodi merceologiche. Ebbene, nel merito l’autore prospetta e argomenta la tesi di una sua “abrogazione tacita” risalente alla emanazione della legge n. 283/1962. In ogni caso, non vi sarebbe dubbio alcuno che la sua parte sanzionatoria sia stata depenalizzata dal decreto legislativo n. 507/1999, che ha retrocesso le relative infrazioni a illeciti amministrativi.

Da allora, infatti, le analisi di laboratorio per frodi merceologiche dovrebbero seguire la disciplina degli illeciti amministrativi (legge n. 689/1981), non quella penale prevista dal RDL 2033/1925. Secondo Correra, pertanto, se emergono elementi di illecito penale, la Procura deve intervenire con gli strumenti del codice di procedura penale (accertamento tecnico, art. 360 c.p.p.), non con la procedura di “revisione di analisi” prevista dal regio decreto.

Nonostante ciò, nota l’avvocato, molti verbali ispettivi continuano a richiamare il RDL 2033/1925 come se fosse ancora pienamente in vigore, alimentando una sorta di “fantasma normativo” che sopravvive più per abitudine che per effettiva validità giuridica.

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Il “pasticcio” del decreto legislativo 27/2021

La riforma delle analisi ufficiali introdotta dal decreto legislativo n. 27/2021 ha ulteriormente complicato il quadro.

Con l’abrogazione dell’art. 1 della legge 283/1962, è venuto meno il meccanismo che consentiva all’OSA, in caso di esito sfavorevole della prima analisi, di chiedere la “revisione” presso lo stesso laboratorio pubblico, evitando un’immediata denuncia penale.

Oggi, un esito negativo obbliga il laboratorio e l’autorità competente a presentare denuncia immediata all’Autorità giudiziaria, a meno che non si tratti di una semplice irregolarità amministrativa. Questo riflette l’autore ha riportato in auge la figura del Pubblico Ministero anche in ambiti che, per la loro natura tecnica, sarebbero più adatti a una procedura amministrativa.

Made in Italy e Italian sounding

Parallelamente alla tutela igienico-sanitaria, si è sviluppata una normativa sempre più rigida inerente la qualità merceologica e la tutela del “Made in Italy”, mentre i regolamenti comunitari sui regimi delle produzioni di qualità registrata  hanno reso la materia prevalentemente comunitaria. Il legislatore italiano è intervenuto disponendo sanzioni penali (art. 517-bis c.p.) e amministrative (decreto legislativo n. 297/2004).

Un fenomeno crescente è l’Italian sounding che, pur essendo di portata internazionale, può essere punito in Italia anche se commesso all’estero, grazie all’art. 6 c.p. (territorialità del reato) e all’art. 514 c.p. (frodi contro l’industria nazionale).

Tuttavia, la giurisprudenza su queste fattispecie è ancora scarsa, e la nozione di “evocazione” (usata nei regolamenti UE) solleva dubbi di compatibilità con il principio di tipicità dell’illecito penale, per la sua intrinseca vaghezza e soggettività.

Conclusioni: luci e ombre del diritto alimentare

L’analisi dell’autore evidenzia luci e ombre del sistema normativo italiano.

Da un lato, la svolta europea verso la prevenzione delle frodi, l’autocontrollo e la collaborazione rappresenta un passo avanti importante, che allinea il nostro ordinamento a modelli più moderni e meno repressivi. Dall’altro, la coesistenza di norme vecchie e nuove, spesso mal coordinate, genera incertezze interpretative e un affollamento normativo che rende difficile la vita a operatori e organi di controllo.

In particolare, la sopravvivenza “fantasma” del RDL 2033/1925 e la riforma delle analisi ufficiali del 2021 mostrano come, in materia alimentare, il legislatore italiano tenda a intervenire in modo frammentario e talvolta contraddittorio, senza una chiara visione d’insieme.

Un passo necessario sarebbe un riconoscimento formale della abrogazione tacita delle parti obsolete del vecchio decreto regio e una chiara distinzione tra procedura amministrativa e procedura penale, in modo da garantire certezza del diritto e adeguate garanzie difensive a tutti gli operatori del settore alimentare.

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